Bürgernutzen und Effizienz
4. Bundeskongress ÖPP diskutiert Daseinsvorsorge und Infrastruktur

Auf diesem Kongress vollzog sich für die ÖPP-Szene in Deutschland ein Quantensprung: Bisheriges Wissen und vorhandene Erfahrung in Sachen Öffentlich Privater Partnerschaften erhielten durch dichteste thematische Bearbeitung und Auseinandersetzung eine neue Qualität. Das Erwägen, Vorbereiten und Realisieren von ÖPP kann nach der Bundestagswahl auf höherem Niveau stattfinden. Es wurden nicht nur viele brennende Fragen beantwortet. Sie erfuhren auch neue Verknüpfungen und öffneten damit bislang unerkannte Wege. Das Herauspicken verdorbener Rosinen aus dem größer werdenden ÖPP-Kuchen, um ”grundsätzlich” gegen diese Beschaffungsvariante zu Felde zu ziehen, wird es weiterhin geben. Fehlschläge kommen schließlich vor. Aber die Öffentlichkeit wird Negativbeispiele (so sie das denn überhaupt sind) klarer als das erkennen, was sie darstellen: Als Stolpern auf neuen Wegen − was immer besser ist, als auf alten Pfaden auf der Stelle zu treten (chinesisches Sprichwort).

Das Neue und Andere in Sachen ÖPP ergab sich zunächst bei den Anwendungsfeldern. Auch für solch ”bewährte” wie den Hochbau. Wettbewerbsdruck durch die öffentliche Seite wird zunehmen. Öffentlich Private Partnerschaften werden mehr denn je eine konstruktive Herausforderung für Baubehörden sein, denen Eigenleistung das Liebste ist. Ein dogmatisches Entwederoder wird es nicht geben. Ein zielorientierter Wettbewerb zwischen beiden Wegen wird das Normale sein.

Die Karten neu gemischt
Überaus intensiv und weiterführend war die Debatte über bislang wenig bearbeitete ÖPP-Anwendungsfelder:
IT, öffentliche Sicherheit, Dienstleistungen und Verteidigung. Im Bereich IT-Technik wird es auf jeden Fall zu
neuen Formen und Modellen der Zusammenarbeit zwischen Wirtschaft und öffentlichen Verwaltungen kommen. Wie weitgehend dabei die für beide Seiten möglichen Vorteile von ÖPP/PPP wirksam werden, ist noch auszureizen. Auf dem Kongress wurden dazu nicht nur Karten neu gemischt, sondern auch schon ein Stück sortiert. Es geht um langfristige und zugleich flexible Bindung, um neuartige Risikoaufteilung, um ganzheitliches Management und um noch längst nicht ausgeschöpfte Effizienzpotenziale auf öffentlicher Seite – die insgesamt Herr des Verfahrens bleibt. Von erheblicher Bedeutung ist dabei das, was mit dem Wortungetüm ”Transaktionskostenreduzierung” umschrieben wird: Informationsbeschaffung, Anbahnung, Vereinbarung, Abwicklung, Kontrolle und Anpassung, also der monetär nur schwer zu erfassende operative Aufwand. Die ÖPP-Praktiker warten mit Spannung darauf, gerade in dieser Hinsicht zur Nachahmung zwingende Beispiele bei öffentlichen Projekten herkömmlicher Art (Eigenleistung oder völliges Outsourcen) zu beobachten. Natürlich ist es möglich, ein öffentliches Vorhaben in reiner Eigenleistung zu realisieren und dabei weniger Zeit, Geld und Personal aufzuwenden als bei einer ÖPP. Doch das macht noch nicht die anderen Vorteile einer Öffentlich Privaten Partnerschaft wett.

Eigenleistung, ÖPP und ÖÖP
Der Wettbewerb wird immer wieder aufs Neue zwischen öffentlichen und öffentlich-privaten Modellen entscheiden. Man muss ihm nur den richtigen Raum und Rahmen bieten. Die Veranstaltung wurde zu einem kreativen Kristallisationspunkt und Multiplikator der Themen, die in Sachen öffentlich-privater Zusammenarbeit anstehen (Öffentlich Öffentliche Partnerschaften nicht ausgeschlossen). Hier seien nur in Stichworten die weiteren Themenfelder genannt, bei denen sich für die Teilnehmer informatorische Quantensprüge ergaben. Neben den
neuen Anwendungsbereichen waren das die entscheidenden Querschnittsthemen: Leistungsqualität im Verhältnis zur Effizienz, Langfristigkeit und Flexibilität, vergaberechtliche Stolpersteine sowie die aktuell bedingten Problempunkte Finanzierungsmodelle und Bremsfaktor Konjunkturpaket II. Schließlich wurde deutlich, wie direkt das gern als exotisches Spezialistenspielfeld geschmähte Thema ÖPP nicht nur eng mit fast allen Bereichen öffentlichen Wirtschaftens Schnittflächen aufweist. Es ist selber auch eine in ihren Wirkungsmöglichkeiten bisher weit unterschätzte Komponente der Zukunftsaufgaben Infrastruktur und Daseinsvorsorge. Erkennbar wurde auf dem Kongress ein weiteres Mal die eigentlich nicht zu übersehende Vorreiterrolle der Kommunen bei ÖPP.
Durchgängiges Thema war das Verhältnis zwischen Qualität als Leistungsziel von ÖPP und der haushalterischen Pflicht zur Sparsamkeit, eine Grundfrage für die Existenzberechtigung Öffentlich Privater Partnerschaften. Sie darf angesichts der heranrückenden öffentlichen Haushaltskrisen nicht zu voreiligen Antworten führen. Bei ÖPP geht es sowohl um mehr Qualität der Infrastrukturen wie um mehr Effizienz, um dies schneller und besser zu erreichen.

Kreativität kam auf dem ÖPP-Kongress des Behörden Spiegel zum Zug. Neue Lösungsansätze fanden zueinander und schufen durch unerwartete Kombinationen neue Handlungsrahmen.

Es bleibt kein Spielraum
Wirtschaftskrise und Investitionen

“Diese Wirtschafts- und Finanzkrise stellt eine klare Zäsur auch für die öffentliche Hand dar, sowohl in inhaltlicher als auch in kultureller Hinsicht”, beschrieb Dr. Rüdiger Messal, Staatssekretär im Ministerium der Finanzen des Landes Rheinland-Pfalz, in seiner Eröffnungsrede des Bundeskongresses ÖPP in Bonn. In der Stadthalle Bad Godesberg erläuterte Messal die wirtschaftlichen und steuerlichen Auswirkungen der Finanzkrise dem zahlreichen Publikum. ”Wir werden über große Änderungen im Finanzierungsbereich der Zukunft reden müssen.”

”Die Schrumpfung begann schon im zweiten Quartal 2008. Den stärksten Einbruch gab es dann im ersten Quartal 2009 – und so etwas haben wir in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie erlebt”, resümierte Messal die Entwicklung.

Entscheidender Faktor:
die Schuldenbremse
Auch wenn es mittlerweile ein leichtes Wachstum gebe, bleibe das Niveau dieses positiven Signals doch sehr gering. ”Für die Wirtschaft erwarten wir 2009 insgesamt ein Minus von 5,9 Prozent. Die daraus resultierenden Folgen für die Steuereinnahmen des Bundes, der Länder und der Gemeinden können durchaus dramatisch genannt werden.” Als Beispiel nannte Messal den Haushalt von Rheinland-Pfalz. ”Wenn wir den Nachtragshaushalt 2009/2010 in Vergleich zu dem von 2008 setzen, so mussten wir die Steuereinnahmen für 2009 um eine Milliarde und für 2010 um 1,8 Milliarden zurücknehmen.” ”Die Kommunen seien von dieser Entwicklung zwar ausgenommen, aber für die Bundesrepublik sehe die Situation nicht anders aus. ”Insgesamt kommen wir wahrscheinlich auf Mindereinnahmen von 20 Milliarden Euro 2009 und auf 34 Milliarden Euro 2010.” Erst 2012 oder 2013 werde damit gerechnet, wieder das Steuerniveau von 2008 zu erreichen. Bei den zukünftigen Investitionen des Bundes müsse deshalb auch über ”große Änderungen im Finanzierungsbereich” gesprochen werden, sagte Messal. Die Schuldenbremse könnte dabei schließlich zum bestimmenden Faktor werden, was an Handlungspielraum in den öffentlichen Haushalten überhaupt noch möglich sei. ”Für den Bund gilt eine Schuldengrenze von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsproduktes, für die Länder gilt ab 2020 die Null-Grenze. Dies heißt im Klartext, dass man keine Ausweichmöglichkeiten mehr hat.”

”Die Frage ist, wo gespart wird”, lautete der entscheidende Satz des rheinland-pfälzischen Finanzstaatssekretärs Rüdiger Messal in seiner Eröffnungsrede zum ÖPP-Kongress. Er fuhr fort: ”Grundsätzlich stehen auch die Investitionen zur Disposition.”

Geänderte Rahmenbedingungen
”Man muss ÖPP nach Branchen unterscheiden”

Herkules als herausragendes, weil in dieser Größenordnung einzigartiges, IT-ÖPP-Projekt wurde von Horst Westerfeld, CIO und Staatssekretär im Innenministerium Hessen, als Beispiel für die Untersuchung der Rahmenbedingungen für IT-ÖPPs herangezogen. Westerfeld betonte dabei, dass Mega-Projekte, zu denen Herkules mit seinem Volumen von rund einer Milliarde Euro zähle, eine ganz eigene Dynamik besäßen: ”Verschiedene Untersuchungen zu Mega-Projekten haben gezeigt, dass diese grundsätzlich und unabhängig davon, ob sie durch die öffentliche Hand oder mittels ÖPP angegangen wurden, eine klare Überschreitung des Zeitrahmens sowie des Budgets aufwiesen.”

Wegen des noch lange nicht abgeschlossenen Verfahrens bei Herkules kann dazu noch keine Beurteilung abgegeben werden”, so Westerfeld. Allerdings sei die Kritik wohl nicht unberechtigt, da die ursprünglich vom Bund vorgegebenen Maximalkosten wahrscheinlich um zehn Prozent überschritten würden. ”Hier fehlt allerdings auch ein Referenzrahmen, denn mit welcher Alternative vergleichen wir die Kosten der Errichtung und können wir überhaupt sagen, dass eine reine Bundeslösung effizienter gewesen wäre?”, fragte Westerfeld.. Indes seien im Bereich ÖPP die derzeitigen wirtschaftlichen Vorbedingungen insgesamt nicht zu vernachlässigen. ”Wir haben aktuell drei herausragende Rahmenbedingungen: Die erste ist die Grundgesetzänderung laut derer es ab 2020 keine Länderneuverschuldung mehr geben darf. Die zweite ist die Änderung des Grundgesetzes in Bezug auf Benchmarking. Im Prinzip geht es hierbei um die Prüfung, welche Länder im direkten Vergleich besser als andere abschneiden.” Die dritte Grundgesetzänderung bezieht sich auf den neuen Artikel 91c, der die ebenenübergreifende Zusammenarbeit bei der IT reguliert. ”Diese Zusammenarbeit wird erst einmal im Sinne von Public- Public-Cooperation verstanden, aber sie wird sich eventuell auch auf die Zusammenarbeit mit privaten Partnern auswirken.” In ihrer Gesamtheit ließen sich ÖPPs kaum verallgemeinernd betrachten. Sie müssten vielmehr branchenspezifisch als Lösung in Erwägung gezogen werden. So zeigten sich durchschnittliche Finanzvorteile von 16 Prozent, vor allem bei den ÖPPs im Hoch- und Tiefbau. Westerfeld: ”Zusammenfassend möchte ich sagen, dass ÖPPs für die öffentliche Hand eine interessante Möglichkeit sind, um ihren Kernaufgaben weiterhin erfolgreich nachzukommen. Sie sind aber kein Allheilmittel und bergen aufgrund ihrer Komplexität auch zahlreiche Risiken.”

Horst Westerfeld, CIO und Staatssekretär im Innen- und im Finanzministerium in Hessen: ”Durch die Einbeziehung Privater lässt sich bei öffentlichen Projekten der eingetretene Stillstand überwinden.”

Flexible Langfristigkeit
”Eine ÖPP-Firma kann schneller reagieren”

Mit den Herausforderungen, vor denen Öffentlich Private Partnerschaften stehen, wenn sie auf E-Government angewandt werden, setzte sich auf dem ÖPP-Kongress die Diskussionsrunde ”IT und ÖPP – wie geht es weiter?” auseinander. Sie musste sich zunächst der These stellen, dass kurze Innovationszyklen den IT-Bereich für ÖPP unkalkulierbar machen. ”Wenn alles unkalkulierbar wäre, hätten die Firmens Siemens und IBM wohl kaum Ende 2006 den Herkules-Vertrag unterschrieben”, konterte Klaus Hahnenfeld, Geschäftsführer der BWI Informationstechnik. ”Der Herkules-Vertrag läuft über zehn Jahre. Wegen der kurzen Innovationszyklen gibt es jährliche Gespräche und Verhandlungen über den aktuellen Warenkorb.”

Die früher ständig variierenden Anforderungen wollte man mit dem Herkules-Vertrag bewusst begrenzen. Früher seien die Nutzer von der CeBIT zurückgekommen und kurz danach die Anforderungen wieder angestiegen. Bei wirklich neuen, begründeten Anforderungen sind Verhandlungsverfahren vorgesehen Dadurch kann entweder eine Zusatzleistung durch Minderleistung an anderer Stelle kompensiert oder zusätzlich bezahlt oder eine zeitliche Zusatzleistung durch vorgezogenen Maßnahmen erbracht werden. Hahnenfeld: ”Die Vor- und Nachteile eines dynamischen Marktes treffen Verwaltung und PPP-Firmen gleichermaßen. In der Regel kann die ÖPP-Firma jedoch schneller reagieren.”

”Treffsicherheit wie bei Hochbau-ÖPP”
”Hohe Komplexität findet sich auch woanders bei ÖPP”, ergänzte Johannes Keusekotten, Leiter der Bundesstelle für Informationstechnik im Bundesverwaltungsamt. ”Bei HERKULES gibt es ein sauberes Change Management.” Der IT-Partner dürfe nicht zu klein sein. Der Weg zu Dienstleistungszentren sei der richtige. Es müsse nur genau überlegt werden, ob alles auszulagern sei oder nur ein Teil. Vor allem aber müsse der Wettbewerb als
treibender Faktor erhalten bleiben. Auch für Dr. Lothar Mackert, IBM, ist eine hohe Dynamik im IT-Bereich nicht unkalkulierbar. Gerade bei der besonderen Qualität der Zusammenarbeit bei ÖPP, wo man sich in Augenhöhe gegenübersitze und gemeinsam Expertise einbringe, sei die Wahrscheinlichkeit besonders groß, dass die Projekte funktionieren. Auch Dr. Christoph Lahmann, CIO Niedersachsen und Vorsitzender des Landesbetriebs
für Statistik und Kommunikationstechnologie, geht davon aus, dass die Treffsicherheit bei einer Hochbau-ÖPP nicht höher sei als bei einem IT-Vorhaben.

Neue Kooperationsstrukturen
Bei der Diskussion der These, dass ÖPP im IT-Bereich nur etwas für große Unternehmen und Behörden seien (Lahmann: ”An der These ist etwas dran”), öffnete sich das Themenfeld ”Neue Kooperationsmöglichkeiten nach Einfügung des Artikels 91c ins Grundgesetz”. Für neue Formen der Zusammenarbeit sieht Mackert eine Konsolidierungsphase von zehn bis 15 Monaten, damit sich neue IT-Strukturen zwischen Bund, Länder und Kommunen bilden können: ”Die Innovativen werden die Nasen vorn haben. Dann kann man auch weiter runterskalieren, um den kleinen Kommunen schneller zu helfen.” Hans Grote, Geschäftsführer der Kommunalen Datenzentrale Niedersachsen (KDS), sieht ein Problem darin, wie in der kommunalen Öffentlichkeit IT wahrgenommen wird: ”Anders als Schlaglöcher auf der Landstraße!”

Das Haushaltsrecht ändern?
Nach den Paketen kommen die Chancen

Rund 20.000 Vorhaben sind bis Herbstbeginn mit den Konjunkturpaketen auf den Weg gebracht oder schon durchgeführt worden. ÖPP haben dabei keine Rolle gespielt. Die Experten auf dem Bundeskongress ÖPP gingen in der Diskussion auch nicht davon aus, dass sich dies bis zum Auslaufen dieser konjunkturpolitischen Maßnahmen Ende 2010 ändern wird. Sie sehen die Chancen für ÖPP in der Zeit danach. Ob man mit rechtlichen Veränderungen ÖPP zum Durchbruch verhelfen will, dürfte nach der Bundestagswahl wieder Thema sein.

”Nach dem Konjunkturpaket können die Kommunen nicht aufhören zu investieren”, sagte Ann Dahlke, Leiterin des Finanzreferats beim Deutschen Städte- und Gemeindebund (DStGB). Der Investitionsstau, der im kommunalen Bereich auf rund 700 Mrd. Euro geschätzt wird, werde durch das Konjunkturpaket nicht aufgelöst. Hier zieht Dahlke die Potenziale für ÖPP. Für Marc Pfaller, Geschäftsführer Pfaller Ingenieure GmBH, hat man mit dem Konjunkturpaket das Ziel verfolgt, die Mittel möglichst schnell auszugeben. Lange Zeit habe Unklarheit geherrscht, ob ÖPPs durch das KoPa II gefördert würden und zum dritten gebe es eine große Zurückhaltung der Banken und Sparkassen bei der Kreditvergabe. ”Das Konjunkturpaket ist mitunter hinderlich und steht der ganzheitlichen Betrachtung im Weg”, fasste Pfaller zusammen. Angesichts der sich verschärfenden finanziellen Rahmenbedingungen der öffentlichen Haushalte in den kommenden Jahren müsse diese ganzheitliche Betrachtung, die insbesondere die Abhängigkeit von Investitions- und Betriebskosten in den Blick nehme, zukünftig stärker im Vordergrund stehen. Hier sieht Pfaller gerade für den Lebenszyklusansatz von ÖPP bei der Überwindung des kommunalen Investitionsstaus große Chancen. Kontorvers wurde unter den Experten eine mögliche Änderung der Bundeshaushaltsordnung (BHO) diskutiert. Sie liegt derzeit ”auf Eis” und könnte vom neuen Bundestag wieder aufgegriffen werden. Sie sieht vor, das ÖPP immer dann den Vorzug erhalten sollen, wenn herkömmliche Beschaffungsvarianten nicht zu besseren Resultaten führen. Dr. Johannes Schuy, Vorstand der ÖPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland) hält diese Neuregelung für ”wichtig und nötig” und für eine sinnvolle Beweislastregel. In dem neuen § 7 Absatz 2 BHO würde es dann heißen: ”Mit der Aufgabendurchführung sollen Private beauftragt werden, soweit sie staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten ebenso gut oder besser erbringen können.“ (BT-Drucksache 16/12283) Die BHO-Änderung zugunsten von ÖPP wurde von der Vertreterin des DStGB, Ann Dahlke, als unzulässige und auch nicht begründete ”Privilegierung” abgelehnt. Zumal die Bewertung der Qualität im Einzelfall schwierig, wenn
nicht unmöglich sei. Schuy räumte zwar ein, dass es – etwa in Kunst und Kultur – Bereiche gebe, in denen die Qualität nur schwer messbar sei. Doch sei das in anderen Bereichen sehr wohl möglich und er verwies auf eine ÖPP-Untersuchung der TU Darmstadt an Offenbacher Schulen. Dahlke: ”Wenn sich die beiden Möglichkeiten gegenüberstehen, muss der Kommune die Wahlfreiheit bleiben. Vor allem muss sie die Möglichkeit haben, auch nach nichtmonetären Kriterien entscheiden zu können.”

”Wir müssen die Bürger bei ÖPP mitnehmen!”, mahnt Ann Dahlke vom Deutschen Städte- und Gemeindebund,
und Johannes Schuy von Partnerschaften Deutschland stellt ÖPP als hilfreiches Mittel gegen Nachträge bei Bauverträgen heraus.